Onversaagd door de nederlaag en ondanks het met de Habitatrichtlijn vastgelegde uitvoeringskader bleef een select gezelschap (SG) – bestaande uit beleidsmedewerkers van het ministerie van Landbouw, Natuur en Visserij (LNV), Natuurmonumenten (NM) en Staatsbosbeheer (SBB) – eigen ideeën ontwikkelen over hoe de natuur er in Nederland zou moeten uitzien. Dat moest niet een klein beetje terug naar hoe het vroeger was, toen er wat minder mensen rondliepen. Nee, dat moest eigenlijk heel ver terug naar een soort (zelfbedachte) oernatuur waarin roedels wolven achter kuddes edelherten aanjoegen.

Maar er was tegelijkertijd ook een ‘natte droom’, met veel hoogveen, laagveen, plas-dras, moerassen en zout-zoet overgangen. Vooral dat het hoogveen vrijwel verdwenen was (eeuwenlang opgestookt als turf, onder meer in de Amsterdamse grachtengordel), was het SG een doorn in het oog. Ruim voor de eeuwwisseling hadden terreinbeheerders zoals NM en SBB de plannen ter verbetering wel rond en werd met de uitvoering daarvan begonnen – de Ecologische Hoofdstructuur begon vorm te krijgen.

Het zou nog tot na 2005 duren voordat de artikelen van de Habitatrichtlijn op marginale wijze waren omgezet in de Natuurbeschermingswet (Nbw), soms onder druk vanuit de Tweede Kamer. Belangrijke artikelen uit de Vogelrichtlijn ontbreken overigens nog steeds in de wetgeving.

BEDROG met gegevens
Een analyse van de door Nederland ingediende Standaard Data Formulieren (SDF¹) laat zien dat er op verschillende manieren bedrog in het spel was bij de selectie van gebieden, onder meer door de mogelijke invloed buiten beeld te laten van economische (havens) en agrarische activiteiten op de gebieden. Maar er is ook ander bedrog gepleegd, namelijk door onderzoeksgegevens te vervalsen.

Het ministerie van LNV heeft aan de Zoogdiervereniging (VZZ) de opdracht gegeven om te onderzoeken wat de belangrijkste gebieden waren voor de Noordse woelmuis, een zogeheten prioritaire soort waarvoor de 10 belangrijkste gebieden konden worden aangemeld. De VZZ heeft de (selectie)criteria zoals vastgelegd in het SDF gehanteerd en een lijst opgesteld met gebieden die voor selectie in aanmerking kwamen (met een SDF code ‘B’ voor de mate van instandhouding) en gebieden die niet daarvoor in aanmerking kwamen (met SDF code ‘C’). Tot die laatste categorie behoorden de volgende gebieden: Friese IJsselmeerkust (2.526 ha), Groote Wielen (608 ha), Oudegaasterbrekken, Gouden Bodem en Fluessen (3.076 ha) en Eilandspolder-oost (801 ha).

Uit de in Brussel ingediende SDF’s voor deze gebieden blijkt de door de VZZ, op grond van wetenschappelijk onderzoek, toegekende SDF code veranderd is van C naar B, teneinde de selectie van deze gebieden te ‘verantwoorden’. Voor alle 4 gebieden is de Noordse woelmuis de enige reden voor selectie als habitatrichtlijn gebied, er komen geen andere soorten of habitattypen voor die selectie zouden kunnen rechtvaardigen.

Zonder het vervalsen van gegevens waren deze gebieden uit de Natura2000-boot gevallen. En was het ook niet mogelijk geworden om de omgeving van deze gebieden af te rekenen op voor ‘stikstof uiterst gevoelige’ habitattypen (die er in mindere mate voorkomen), zoals Blauwgrasland in de Groote Wielen en Overgangs- en trilvenen in de Friese IJsselmeerkust en Eilandspolder-oost.

Ook bij de selectie van vogelrichtlijngebieden is erop los geknoeid. In de eerste plaats vanwege een selectiecriterium dat zo´n gebied ten minste 100 hectare bestaand natuurgebied diende te omvatten. Hoewel in strijd met de richtlijn is de toepassing van dit criterium goedgekeurd door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. Met als gevolg dat de belangrijkste weidevogelgebieden (agrarisch grasland) buiten de selectie werden gehouden. Adequate, wettelijk geregelde bescherming van het nationale symbool – de grutto – is zodoende een lachertje, mede ook door het ontbreken van beschermings-verplichtingen uit de Vogelrichtlijn in Nederlandse wetgeving.

Met de in Europees verband afgesproken selectiecriteria is losjes omgesprongen. Zo zijn bijvoorbeeld de gebieden Dwingelderveld, Eilandspolder en Polder Zeevang ten onrechte op de lijst met vogelrichtlijngebieden terecht gekomen. Ook de criteria voor de selectie van habitatrichtlijngebieden zijn niet altijd correct toegepast, vrijwel altijd door méér gebieden te selecteren dan noodzakelijk was om aan de eisen van de richtlijn te voldoen. Een voorbeeld hiervan is het gebied Groote Peel, dat niet bij de belangrijkste gebieden voor het habitattype Herstellend hoogveenhoorde. Groote Peel kwalificeerde uitsluitend als vogelrichtlijngebied voor de kraanvogel en de blauwborst.

BEDROG met begrenzing
Niet minder kwalijk dan het vervalsen van gegevens is het geknoei bij de begrenzing van de gebieden. Een saillant geval is dat van het Haringvliet, waar een aantal langs de rand gelegen landbouwpolders binnen de begrenzing terecht zijn gekomen. Niet vanwege hun grote natuurwetenschappelijke waarde, maar omdat de buurman van die polders – Natuurmonumenten – al vergevorderde plannen had die polders voor ‘natuurherstel’ te gaan gebruiken. Er zijn verder legio voorbeelden van andere gebieden waar de begrenzing al een voorschot nam op geplande ontwikkelingen.

Een ronduit hilarisch voorbeeld van zo’n geplande ontwikkeling, waarbij het SG het niet aandurfde een polder binnen de gebiedsbegrenzing te brengen, is de Hedwigepolder. Al in de jaren ’90 wilde de buurman daarvan – het Zeeuws Landschap, eigenaar/beheerder van het Verdronken land van Saeftinghe – de polder kopen om onder water te zetten. De rentmeester van de polder heeft ze voor zot verklaard en uitgelachen. Totdat de geplande ontwikkeling opeens deel bleek uit te maken van het Scheldeverdrag met België.

LIST
De formele gang van zaken, nadat de Commissie de selectie van Vogel- en Habitatrichtlijngebieden heeft goedgekeurd, is dat een Lidstaat die gebieden vervolgens aanwijst onder nationale wetgeving. Daar staat een periode voor, omdat met name ‘eigendomsrechtelijke zaken’ moeten worden geregeld vanwege beperkingen die uit de richtlijnen zouden kunnen voortvloeien. Hoe sneller zo’n procedure om tot een Aanwijzingsbesluit te kunnen komen, wordt uitgevoerd, des te eerder kan worden begonnen met het opstellen van ‘eventueel noodzakelijke’ beheerplannen (die geen richtlijnverplichting zijn). De instandhoudingsdoelstellingen voor soorten en habitattypes volgen rechtstreeks uit de gegevens die bij de selectie per gebied zijn aangeleverd.

Dat lijkt allemaal simpel en zou met een grote transparantie kunnen worden uitgevoerd. Echter…

Het SG had zo zijn eigen ideeën over het uitvoeringstraject en het ministerie van LNV ontwikkelde een strategie met verschillende sporen.

• • De selectie van gebieden was op ambtelijk niveau afgehandeld en behalve het SG beschikte niemand over de exacte gegevens die daarbij zijn verstrekt. Dat houden we zo.

• • We werken eerst toe naar een Ontwerpbesluit. Tegen zo’n besluit is geen beroep mogelijk (Nederlands bestuursrecht), maar belanghebbenden hebben een termijn om een zienswijze in te dienen. Zonder te voldoen aan de ‘definitie’ van belanghebbende en zonder ingediende zienswijze is het niet mogelijk om beroep aan te tekenen tegen een uiteindelijk (definitief) Aanwijzingsbesluit.

• • In de Ontwerpbesluiten stellen we de instandhoudingsdoelstellingen vast. Dat doen we op basis van soorten en habitattypen die bij de selectie per gebied zijn vastgelegd (waarvan dus niemand van de belanghebbende boeren en burgers enig idee had) plus alles wat we met de EHS wilden realiseren (waarvan dus ook niemand van de belanghebbende boeren en burgers enig idee had)
  • Direct na het publiceren van de Ontwerpbesluiten starten we met het opstellen van Concept-beheerplannen voor de gebieden, in samenspraak met alle belanghebbenden. De instandhoudingsdoelstellingen uit de Ontwerpbesluiten dienden als uitgangspunt (nogmaals, niemand van de betrokken gesprekspartners had enig idee welke van de doelstellingen te maken had met de richtlijnen).

Het SG realiseerde zich dat al die tegenwerking tegen de richtlijnen nogal dom geweest was en dat de richtlijnen een geschenk uit de hemel waren. Slim gespeeld konden ze nu alles wat ze allang wilden doen, doordrukken als Europese verplichting, de boeman zat immers in Brussel. En zo werden de natuurdoeltypen van de EHS (sommige met schattige namen zoals “bloemrijk grasland”) omgekat tot habitattypen volgens de Europese systematiek – en aan de instandhoudingsdoelstellingen toegevoegd.

BEDROG met doelstellingen
Gesommeerd over alle gebieden blijkt dat 18% van de habitattypen en soorten die in de conceptaanwijzingsbesluiten waren vermeld NIET in de betreffende SDF´s waren opgenomen. Het ging daarbij in veel gevallen om habitattypen en soorten die niet eens in de gebieden voorkwamen.

Het belangrijkste voorbeeld van dergelijke ‘nationale’ toevoegingen – met vèrstrekkende gevolgen – is het habitattype Actief hoogveen. Dit is een zogeheten prioritair habitattype waarvoor de 10 belangrijkste gebieden konden worden geselecteerd. Helaas kwam het maar in 2 gebieden voor: Bargerveen en Witterveld (Brussel achtte dit voldoende en zeurde niet om meer). Wie schetst de verbazing (niemand natuurlijk want het begrip SDF was onbekend) dat in de Ontwerpbesluiten het habitattype in 20 andere gebieden was toegevoegd.

Fundamentele gegevens met betrekking tot de kwaliteit en oppervlakte van het actief hoogveen in deze gebieden was niet voorhanden gedurende de hele procedurele gang van zaken, vanaf de ontwerp-beheerplannen tot en met het vaststellen van de definitieve Aanwijzingsbesluiten. Ook werd pas in de Aanwijzingsbesluiten duidelijk welke 10 gebieden als belangrijkste werden beschouwd (dit is van groot belang vanwege het werkingskader van artikel 6, derde lid, van Habitatrichtlijn – zie verderop).

Een evaluatie van kwaliteit en oppervlakte werd pas mogelijk na een update van de SDF’s, voor twee derde van de gebieden pas in 2018. Uit de SDF’s blijkt dat het subtype A in 10 gebieden voorkomt met een totaal oppervlak van 8,2 hectare en gemiddeld (mediane waarde) per gebied 0,15 hectare. Voor het Witterveen en het Bargerveen kan de oorspronkelijke kwaliteit (mate van instandhouding) vergeleken worden met de ge-update gegevens. Daaruit blijkt dat de kwaliteit is toegenomen van‘goed’ (code B) naar ‘uitstekend’ (code A), ondanks de enorme stikstofdepositie die in deze gebieden geacht wordt plaats te vinden. De gegevens van de ge-update SDF’s maken het tevens mogelijk de selectie van de 5 belangrijkste gebieden voor subtype A te evalueren. Die selectie zou gewijzigd moeten worden door Mariapeel en Deurnese Peel (kwaliteit matig-slecht, 0,02 ha) te vervangen door het Fochteloerveen (kwaliteit goed, 1 ha).

Voor het subtype B bestaan geen uitgangsgegevens. Het komt voor in 15 gebieden, met een totaal oppervlak van 35,1 hectare en gemiddeld (mediane waarde) per gebied 0,9 hectare. Ook hier is de selectie van de 5 belangrijkste gebieden discutabel. Het gebied Maasduinen (kwaliteit uitstekende, 10,4 ha) verdient selectie i.p.v. het Holtingerveld (kwaliteit matig-slecht, 0,03 ha).

In 10 van de in totaal 25 gebieden is het oppervlak Actief hoogveen minder dan 0,3 ha. Na 15 jaar knutselen en knoeien met waterhuishouding, dempen van sloten en sloten belastinggeld is het in die gebieden nog steeds niet gelukt om meer dan een verwaarloosbaar oppervlak hoogveen te produceren. Gezien de enorme impact op de activiteiten in de omgeving van die gebieden valt te overwegen om gewoon maar met het tuinieren te stoppen.

Kritiek op de selectie van de belangrijkste gebieden is ook van toepassing op het habitattype Herstellend hoogveen, waarvoor 5 gebieden konden worden geselecteerd. In de Ontwerpbesluiten waren het er zes, waaronder het al eerder genoemde gebied Groote Peel. In de Aanwijzingsbesluiten zijn het er opeens zeven. De Groote Peel is dan uit de selectie verdwenen, en het Wierdense Veld en Wooldse Veen zijn toegevoegd zonder aan kwalificatiecriteria te voldoen.

BEDROG met beheerplannen
Het is het omdraaien van de geijkte gang van zaken, om afspraken over maatregelen in een beheerplan vast te leggen voordat een gebied een definitieve juridische status krijgt via een Aanwijzingsbesluit. De drogreden die daarbij is gebruikt was dat (zogenaamd) moest worden onderzocht of de instandhoudingsdoelstellingen ‘haalbaar en betaalbaar’ zouden zijn. Een leugen van grote klasse, maar iedereen (en met name politici) is erin getrapt.

In het SDF moest een evaluatie worden gemaakt van de mate van instandhouding. Was die uitstekend (code A) dan hoefde er vanzelfsprekend niet veel aan opgeknapt te worden. Was de instandhouding goed (code B), dan zou herstel naar A relatief eenvoudig kunnen zijn. Was die matig of slecht (code C) dan was duidelijk dat er grote inspanningen nodig waren voor herstel tot B of zelfs A.

Herstelmaatregelen kosten geld en daarom nodigt het SDF tamelijk nadrukkelijk uit om te voorzien in een kostenraming. De overheid heeft dit voor geen enkel aangemeld gebied gedaan. Een volledig ingevuld en openbaar gemaakt SDF had van meet af aan duidelijk gemaakt wat haalbaar en betaalbaar was.

Terwijl eigendoms- en gebruiksrecht niet juridisch zijn geregeld in de beheerplannen, zijn deze vooral ge(mis)bruikt om beperkingen op te leggen aan ‘bestaand gebruik’ rondom de gebieden.

LIST en BEDROG met de uitvoering van de richtlijnen
De wijze waarop met bestaand gebruik is omgegaan is slechts een onderdeel van de tenenkrommende interpretatie van de Habitatrichtlijn door Nederland. Om te begrijpen hoe dit in elkaar zit is een uitleg over de verschillende beschermingsstrategieën die de richtlijnen kennen van belang. Want in tegenstelling tot wat veel mensen denken en ervaren, is het niet één pot nat. De richtlijnen omschrijven drie verschillende niveaus van maatregelen, te weten actief, reactief en pro-actief.

Actief
Zowel de Vogelrichtlijn (artikel 3) als de Habitatrichtlijn (artikel 6, lid 1) vragen om een actief beleid wat ten goede komt aan de ecologische vereisten van vogels (landelijk!!) en soorten (niet vogels) en habitattypen die in de Natura2000 gebieden voorkomen. Zaken als maaibeheer, verbetering waterkwaliteit en aanleg/onderhoud van houtwallen, zijn typische dingen die in een beheerplan kunnen worden omschreven.

Waar de richtlijn niet toe verplicht is het (grootschalig) herinrichten van gebieden, het slopen van bos (vogelhabitat) ten gunste van het ‘ontwikkelen’ van heide of andere vegetaties.

Terwijl de Habitatrichtlijn (artikel 2) er feitelijk op hamert dat bij alle maatregelen rekening moet worden gehouden met sociaal-economische en culturele belangen, komt daar in de Nederlandse praktijk niets van terecht – alles moet wijken voor de ontwikkeling van actief hoogveen of stuifzand in gebieden waar het niet voorkomt – met alle negatieve gevolgen van dien.

Reactief
De Habitatrichtlijn (artikel 6, lid 2) legt bij de (regering van de) Lidstaat de taak om maatregelen te nemen die ervoor zorgen dat de kwaliteit van alle habitattypen in een gebied niet verslechtert en voor de soorten (inclusief vogels) waarvoor het gebied is geselecteerd, geen significante verstoringen optreden.